總量控制制度作為控制碳排放的一項重要措施，在國外應對氣候變化立法中占有重要地位。歐盟在2003/87/EC指令和2009/29/EC指令的基礎上，針對碳交易形成了一套完善的法律體系。2011年以來，我國碳交易試點地區相繼出臺了地方性法律規范，涉及總量控制與配額交易制度，但各地認識不盡相同，如果能夠在國家層面，從法律上對地方政府的實踐探索加以規范，有助于推動我國碳交易市場的健康、有序發展。本文通過剖析碳排放權交易試點省市的具體做法，借鑒國外總量控制與配額交易的立法原則、基本法律制度、具體制度設計及監管機制等，重點分析了碳排放權的界定、總量控制制度的管理體系、總量目標設置、配額分配、調控機制、監督機制、法律責任、事后評估等問題，最后針對我國開展碳排放總量控制工作提出對策建議。

  碳排放權的界定

  碳排放問題的根源在于權利界定不清，目前我國的法律制度尚未對此進行明確界定。碳排放權交易試點省份頒布的《碳排放交易管理辦法》，只有廣東省對“碳排放權”進行了初步界定。碳排放權界定難的原因在于：首先，由于我國的法律制度尚未界定碳排放權，使得地方實踐缺乏依據；其次，碳排放權的權利屬性比較復雜，其私權屬性和公權屬性對碳交易規則的設計影響較大，地方難以抉擇；再次，碳交易試點省市都提出要搞總量控制與配額交易，但結合實施細則我們不難發現，地方政府對于總量控制與配額交易，以及核證減排量交易概念認知存在混淆，有必要在國家層面對碳排放權進行明確界定，統一認識，以避免碳交易試點陷入誤區。

  本文認為，碳排放權的界定應解決三個問題：第一，碳排放的權利屬于誰？應該分配給誰？這是進行配額分配的前提條件，是屬于公共資源，還是屬于現有排放企業，是否包括新進入企業，這些都需要明確界定。第二，需要明確碳排放權的類型，排放權是來自于配額分配，還是核證減排量？第三，關于碳排放的存量和增量權利是否等同？是采取“老人老辦法，新人新辦法”區別對待，還是對已有企業和新進入企業采取統一標準，亦需要通過立法加以明確。

  總量控制制度的管理體系

  控制碳排放是一項全新的工作，需要一定的組織體系、制度基礎開展相關工作。通過立法確定總量控制的法律地位，在國家層面建立碳排放管理體系，十分必要。從國外經驗來看，通過立法形式明確管理機構與管理主體，引入第三方機構管理。澳大利亞新南威爾士和美國加州都用立法的形式明確規定了監管主體，并且都是以一個機構為主導，協調管理全部范圍內的碳排放權交易。這種方法在排放控制的初期推廣具有很大的促進作用，有利于減少行政部門間的沖突，提高了行政效率。歐盟排放交易體系建立了獨立的歐盟中央管理處（The EU Central Administrator）對歐盟成員各國的國家配額計劃進行審批，并運用歐盟獨立交易系統（Community Independent Transaction Log）對二氧化碳交易進行監測和管理，對系統運作成效進行評估。

  管理模式選擇。在管理模式上，歐盟碳排放交易機制采取了集中和分權相統一的管理模式。EU-ETS覆蓋27個主權國家，經濟水平、政治體制和產業結構等方面差異較大，很難完全統一，于是歐盟碳排放權交易機制并沒有直接指定成員國的排放權監管機構, 而是僅對監管機構的權利義務職責做了原則性的規定, 成員國可以享有一定靈活性的自主權，根據本國國情設計監管機制。完善的協調機制是集中與分權相結合的管理模式運行順暢的保障。歐盟委員會通過發布多項關于排放交易的指令，為歐盟碳排放權交易機制奠定了法律基礎，確定了各成員國實施排放交易時應當遵循的共同標準。美國實行分散式管理。美國因為沒有統一的全國碳交易市場，也就沒有設置相關的聯邦管理機構，由各個區域碳排放組織或者地方政府自行設置機構管理碳排放交易。

  我國碳排放交易試點省市均明確當地發展和改革委是碳交易的主管部門。由于碳交易的專業性較強，政府缺乏相應的專業知識，為防止政府失靈，引入第三方監管機構十分必要，對配額分配、企業排放量進行監測，保證政策的公平、公正。從法理上說，自己監督自己往往是不利的，因而必須設置外部監督。在我國的法律體系中，由第三方機構對法律行為進行監督的立法體例比較常見，因而建議我國引入第三方監督機構對碳排放總量控制相關工作進行監督。

  總量目標設置

  管制氣體種類。從國外經驗來看，對哪些氣體排放具備監測能力是選擇其是否作為管制對象的重要因素。2003年歐盟排放交易指令規定,EU-ETS 在第一階段調控的溫室氣體種類只限于二氧化碳, 這取決于歐盟當時的排放情況和監測能力。但在技術成熟的前提下，如果將更多種類的溫室氣體納入管控范圍，可以進一步降低減排成本。如美國RGGI、加州碳排放交易體系，交易氣體種類則涵蓋了《京都議定書》規定的六種溫室氣體。

  當前，試點省市都選擇了二氧化碳作為管理控制氣體，而未涉及其他溫室氣體。在國家層面，應當在考慮排放監測能力的基礎上，明確我國應該管制的溫室氣體種類，以引導地方開展相關工作。

  總量目標設置。總量控制目標的形式，主要有兩類：（1）絕對量目標。面臨的最大問題是總量目標應該允許多大的靈活性。（2）相對量目標。包括每單位產出，部門交易量，組合標準，如可再生能源份額，可再生能源證書等。

  深圳提出建立“可調整的”總量控制體系，其實質仍屬于相對量目標。雖然目前各試點省市總量設定的方法并不完全相同，但是大致的思路都是，結合各地能源消費總量目標、碳強度減排目標、GDP增速這三方面的參數設定。試點省市對碳抵消都做了規定，差別在于允許的抵消比例有所不同：深圳市和廣東為10%，上海允許5%。嚴格的碳抵消規定有利于實現總量控制目標，特別是減少本地的排放。

  涵蓋行業。歐盟碳排放交易涉及行業較廣泛，第一階段就包含了能源業、耗能 20MW 以上的煉油、水泥、鋼鐵、陶瓷、玻璃以及造紙等行業，到第二階段調控范圍擴大到交通、化學、鋁等行業，最近又嘗試將航空業納入管制范圍。涉及行業越廣，減排效果越好，而且市場越大，交易的成本越低，碳價格也會越穩定。美國的強制碳交易制度則比較保守，多集中在電力產業，如加州碳排放交易體系和RGGI。

  試點省市總量控制的涵蓋范圍均有所不同，與當地的產業結構有明顯關聯。深圳將工業、建筑以及交通業納入強制減排范圍，上海納入了包括鋼鐵、石化、化工等在內的工業以及航空、機場、鐵路、賓館、金融等行業在內的非工業。廣東則主要以水泥、鋼鐵、陶瓷、石化等高能耗、高排放行業為主。

  制定總量目標的程序與規范。與規劃目標的銜接，征求主管部門、行業的意見，使制定的總量目標既能反映企業的實際需求，也形成有實質性約束的總量目標，科學合理的總量目標，既能兼顧經濟發展需要，又能有效控制溫室氣體排放的過快增長。包括對新進入者和退出者的處理。

  由于各省市的具體情況和減排目標各有不同，所以，在國家層面很難對總量控制范圍和目標設置做出統一安排，但需要地方將總量目標制定的過程公開。為建設國內統一的碳交易市場，應通過立法規定國家核證自愿減排量的統一標準。

  配額分配

  分配的目標是保證碳排放權初始分配的公平性。理論上，配額分配應堅持以下基本原則：（1）必須保持對減排的激勵，包括對早期行動的激勵；（2）不能對尋租活動或其他削弱體系的活動提供持續激勵；（3）對于企業和政府來說成本最小化，促進市場效率；（4）因地制宜，結合當地的能源結構與排放特征設計合理的配額分配方式。

  分配方式。不同的配額分配方法，會產生不同的經濟影響和政策效果。免費分配，容易獲得企業支持，政治上具可行性，但有悖于公平性。歐盟初始分配都采用無償的方式，歐盟排放權交易機制指令規定：在第一階段，至少 95%的配額要無償發放；第二階段，至少90%的配額要無償發放。對企業而言，碳排放權的無償分配實質上是一種變相補貼，政府的權力資源易產生權力尋租。其次，無償分配導致新建企業和已建企業之間不公平競爭，因為無償分配是在已有企業之間進行分配，而新建企業必須有償取得。再次，免費分配不符合污染者付費原則，企業無需為取得碳排放權利支付任何費用，使得這種資源的價值難以體現。

  拍賣方式的優勢。通過拍賣可為政府取得財政收入，使碳排放權的真實價值得以顯現；激勵企業進行技術創新，努力提高技術水平；更能體現公平公正原則。拍賣方式的弊端是它可能產生不正當競爭、存在市場操縱等，所以需要政府部門的嚴格監督。目前，美國的RGGI對配額實行全額拍賣。

  分配程序。如果要保證配額分配的公正、公平和分配效率，首先在分配程序上應該做到公正、透明,向社會公示分配的原則、制度和分配標準。聽取各部門、各行業重點單位的意見，對于重要的問題應組織專業人士、專家學者加以論證，對于有爭議的問題還應該面向社會召開聽證會。程序公正可以減少政府決策盲目性和獨斷性，還可以對政府行為實行有效的監督。其次，要加強信息透明度，加強對分配過程的監管。[Page]

  分配標準。目前，試點省市在分配原則、分配方式上大致相同，大都側重歷史法，基本沒有配額拍賣，只有深圳提出對電力和供水企業采用基準法，而工業領域的配額分配仍以歷史排放為主。

  配額分配的計算標準。應考慮歷史排放量、行業及企業減排潛力，早期減排行動、未來減排承諾、分配的基準年、履約期問題，以及配額的儲存、借貸等問題。

  我國進行碳排放總量控制，進行配額分配時需要注意以下問題：第一，配額免費分配會引發過度分配(over-allocation)問題；第二，需要對市場機制進行完善，以解決碳價格的大幅波動問題。政府監管機制不完善，導致碳價格在機制運營的初期出現了暴漲或暴跌，給碳交易市場的平衡發展造成了不良影響。

  結合國外配額分配的經驗與教訓，我國碳排放權的分配應當采取拍賣為主，無償分配和有償分配相結合的分配模式，在拍賣中應始終堅持公平公正原則，將碳排放權初始分配置于一個透明的環境，接受社會監督。

  調控機制

  為防止碳價格的劇烈波動，吸取歐盟經驗教訓，政府建立配額儲備機制非常必要，但為防止政府權力濫用，需要對儲備的使用嚴格限制。在政府配額儲備這一方面，目前只有深圳做出了相關規定，深圳還提出了“市場穩定調節資金”、“配額期末調整”等措施，這些措施可以降低碳價格的波動，但也可能會造成政府對總量控制交易體系的過度干預，使企業難以適應，同時增加了政府尋租的空間。

  因此，在法律體系中如何對政府的角色進行合理界定，需要在市場監管者和市場參與者之間取得平衡。防止政府配額儲備的不當運用對市場運行產生負面影響，因此需要對政府配額儲備規模、出售價格、出售時機、出售條件等一系列問題做出明確規定。

  監督機制

  監管機構。歐盟和美國分別從各自國情出發，建立了適合自己的碳交易市場監管機制。歐盟采取自上而下、三位一體的監管機制。碳交易市場監管是通過頒布相關指令，并由相應的成員國的監管機構執行來完成的。形成了歐盟制定較為統一的監管基礎法規政策指令，各成員國再根據本國實際情況制定執行法規，以及由碳交易平臺或協會所制定的交易監管規則，三方面的監管法律相輔相成，構成一個監管網絡；監管機構是在歐盟委員會統一領導下，由各國監管機構組成，并通過ETS機制下的注冊登記系統監測具體流程。

  美國在聯邦層面沒有建立碳交易監管機構，其監管體系主要分布在州、區域和第三方。如加州環保局監管其總量控制與交易計劃。區域性的監管機構。美國東北部的RGGI碳市場就成立了一個非盈利性機構RGGIInc，其主要任務是為簽署州的碳減排計劃提供行政和技術服務的支持，其中一項職責是監測有關二氧化碳配額的拍賣和交易市場。

  第三方監管機構。雖然各州都保留了碳市場監督的權力，但實際監管工作（如核準指標交易，確定是否出現價格操縱，調查守法及違法行為等）主要監管工作都委托給幾個第三方機構進行，如RGGI將碳交易市場的監管授權給Potomac Economics。此外，它也承擔二級市場的監測，確保市場不存在價格操縱及串謀的現象。

  監管內容。碳交易的風險管理。與碳交易有關的風險種類繁多，碳價格容易受到宏觀經濟的影響呈現非理性波動，以及對碳排放價格的操縱。主要風險包括：政治風險、市場風險、法律風險、操作風險、項目風險、技術風險。

  監管對象。對政府配額分配過程的監管。政府對配額分配的過程應堅持無償分配和有償分配相結合的模式，堅持公平公正原則，配額分配應在公開、透明的環境下進行，加強信息透明度，加強對政府分配過程與分配方式的監管。

  對排放企業的監督管理。加強對管制企業未完成減排目標、未完成報告的管理，對企業提出提供排放數據報告的要求等。如歐盟規定企業出具的報告不僅應當符合歐盟委員會頒布的相關政策法規規定，還必須經過具有資質的獨立第三方的核證機構的驗證，而且要通過特定程序公示企業報告和獨立核證機構的驗證結果，接受公眾，特別是非政府環保組織的監督。

  對第三方機構的監督管理。第三方核查機構負責對企業排放數據和活動進行檢查，所以需要通過法律明確其責任和義務，切斷企業和核證機構的利益輸送，政府通過資質管理、保證金、復核等方式加強對第三方機構的管理。通過立法，保障核查機構的獨立性。

  深圳市明確了對第三方核查機構的監督管理，以及建立了防止排放企業與核查機構“合謀”的機制。如《管理辦法》第二十二條明確“控排單位不得連續三年選擇同一家第三方核查機構或相同的核查人員進行核查?！?

  建議：第一，從立法上構建完善有效的碳交易市場監管體系。第二，建立多層次的碳交易市場監管機制，構建以風險管理為中心的政府規制框架。

  法律責任

  懲罰機制是談排放控制目標得以實現的重要保障。EU-ETS機制制定了嚴格的懲罰措施。排放企業在未完成減排任務時不僅要繳納巨額罰金，下一年度仍應當提交同等數量超額排放的許可。明確的處罰措施提高了歐盟各成員國的執行力，保證了EU-ETS機制的市場信用及良好運行。

  試點省市均對不遵守《管理辦法》的排放單位、核查機構以及行政機關工作人員的處罰進行了具體的規定。

  因此，建議在國家層面的立法中明確規定對碳排放權管理和交易涉及的管制企業、行政機關工作人員和其他專業服務機構（如第三方核查機構）違規的處罰。

  總量控制制度的事后評估

  總量控制制度作為一項長期性、基礎性工作，需要根據實踐中發現的問題，因此通過法律明確規定定期對總量控制目標的合理性、運行績效做出評估，據此對制度設計做出調整，以達到用較低的成本實現我國溫室氣體排放控制目標。總量控制評估的內容需要考慮對行業、對企業的影響，碳價格是否合理，是否有助于促進低碳技術的創新。還要加強對經濟結構、能源結構轉型狀況，以及技術進步情況進行評估，以便及時調整總量控制目標。

  總量控制定期評估的程序。對于定期的評估制度，應首先明確評估的方式、內容、范圍、標準和時間，建立數據庫，并將評估的結果及時向社會公布，作為交易活動的參考。另外，可以通過抽查的方式來對市場參與者的碳交易行為進行審查，并建立相應的數據庫和黑名單，規范市場參與者的行為。

  從試點省市的《管理辦法》來看，各地都沒有要求對碳交易的實施效果進行評估。由于各地實際情況復雜多樣，應當建立全國統一的評估標準，包括對碳交易的環境有效性、經濟有效性以及對行業影響等方面作出評估，為完善制度設計提出政策建議。

  對我國開展碳排放總量控制的對策建議

  第一，關于碳排放總量控制目標的設置。宜采取漸進式方式，在盡可能凝聚相關利益方共識的基礎上審慎推進。制定建立總量控制制度應遵循“三步走”的方針：降低增速—實現穩定—絕對量下降。遵循經濟增長和溫室氣體排放的脫鉤理論，從相對脫鉤到絕對脫鉤，從弱脫鉤到強脫鉤，循序漸進地推進?？偭磕繕说脑O置堅持“三區別”的方針。對落后地區、發達地區區別對待；對存量和增量區別對待，分別選擇不同的管制制度；對落后產業、戰略新興產業區別對待，建立完善的碳排放標準管理體系。堅持控制增量，削減存量的方針，建立面向區域和產業的總量控制體系。

  第二，關于配額分配。尤其要避免歐盟免費分配導致的配額過剩問題，通過第三方核證有助于減少政府與企業之間的信息不對稱問題，盡可能擴大有償分配的比例，這符合“污染者付費”的原則，使碳價保持在合理的水平，既不至于給企業造成較大沖擊，又可以對企業減排形成持續的經濟刺激。

  第三，碳排放總量控制的能力建設。歐盟排放交易體系第一階段因排放數據不完善，導致配額分配出現嚴重過剩，所以一定要建立并完善國內總量控制排放的數據基礎，這是進行配額分配的重要依據。完善碳排放統計、核算、報告與監測制度，保證排放數據的真實可靠是當務之急。