2013年10月，國務院出臺了化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見，將改革重點鎖定鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等五大嚴重產能過剩行業，堅決遏制產能盲目擴張，引導產能有序退出，并將化解產能過剩列入地方政府政績考核指標體系。當前中國的產能過剩主要有周期性過剩、結構性過剩、體制性過剩和絕對性過剩四種類型，應該對當前的過剩產能進行分類分業分步處理。

如何看待產能過剩

從國際大背景看，世界制造業轉移遵循一個基本規律，即產業的轉移帶來了產能。世界制造業轉移和要素重組經歷了四個大過程：

第一輪世界制造業產能集中在歐洲。英國、法國、德國等歐洲國家是世界制造業基地，這些國家也是近代走在世界前列的工業革命國家，當時德國制造業產值占全球30%。但是隨著英國、德國等國家生態資源消耗、勞動力成本上升，世界制造業進入了第二輪產業轉移階段。

第二輪世界制造業產能集中在美國。全球制造業中心從歐洲轉移到美國，美國的工業革命帶來了制造業繁榮。第二次世界大戰后，美國制造業產值曾經長期占世界制造業產值的50%，成為了二戰以來第一制造業大國，該稱號一直保持到2011年被中國打破。中國改革開放初期，美國制造業產值仍占世界的30%左右。上世紀80年代，美國出現了四次嚴重的產能過剩，除了通過貨幣政策、財政政策在國內化解外，開始向國外轉移過剩產能。

第三輪世界制造業產能集中在日本和亞洲四小龍。世界制造業大規模轉移到了日本和亞洲四小龍。當時，日本制造業產值最高峰占到世界制造業產值的16%。實際上，日本上世紀70年代到80年代，很多產業如材料產業都出現嚴重過剩，日本通過產業政策和產業鏈重組化解過剩產能，把產業鏈的下游、中游轉移到中國和亞洲其他國家，形成了以日本為領頭雁的“雁型模式”。

第四輪世界制造業產能集中在中國等新興經濟體和一批發展中國家。世界產業轉移和要素重組加快，中國通過承接國際產業轉移，已經成為第一制造業大國，建成了完備的工業體系，快速形成巨大產能。2011年，中國制造業產值占全球19.8%，美國占全球19.4%。

因此，2000年以后中國產能過剩問題持續存在的重要原因之一，是改革開放以后中國是全球第四輪產業轉移的承接地，加之中國建國60年形成的工業基礎，使中國成為制造業大國。中國產能的形成、產業的形成、產業體系的形成，是世界制造業轉移的結果，同時既有過度行政干預造成的產能，也有在應對亞洲金融危機和國際金融危機中投資積累的產能。

過剩產能分類

適度過剩是市場經濟規律，可以使社會平均利潤率發揮作用，使市場在配置資源中發揮決定性作用。但是，過度過剩、絕對過剩、行政性過剩，不是市場經濟的產物，是計劃經濟和行政過度干預的產物。當前，中國過剩產能大體有四類：

一是周期性產能過剩。隨著經濟發展的需要，產能不斷地增長。1998年中央政府提出“遏制產能過剩”，當時鋼鐵產能是2.5億噸，經過若干輪宏觀調控抑制產能，鋼鐵產能仍然從2.5億噸上升到10.5億噸，這其中就有周期性產能過剩的部分，這部分產能是伴隨著經濟周期、經濟發展需要的產能增長。問題是，在此過程中，一些行業的產能增長速度大大超過了經濟發展速度。

二是結構性產能過剩。以鋼鐵為例，目前總產能10.5億噸，產量7億多噸，但仍然是結構性產能過剩。因為中國生產的大部分鋼鐵是粗鋼和一般鋼材，大量五星級建筑鋼材、軍事原材料和大飛機制造所需鋼板，以及很多高端鋼和特型鋼，都需要進口。一方面我們大量出口粗鋼，另一方面大量進口特種鋼、異型鋼或高端鋼，這種過剩是結構性產能過剩，低價、低質鋼材過剩，高端鋼材不足。

三是體制性產能過剩。這種產能是在地方利益驅動下、GDP導向下產生的巨大產能過剩，是地方政府招商引資、落戶大項目、行政性干預的結果，這種體制性產能過剩，是最難解決的大問題。中國制造業結構中，重化工比例高達71%，原來傳統優勢產業，如服裝、箱包、鞋帽、紡織、玩具等，已下降到29%。這種產業結構急劇變化，特別是重化工超前發展，沿海、沿江、沿河近3萬家重化工企業，是體制性產能過剩的主要表現。

四是絕對性產能過剩。例如，中國紡織品貿易額占了全球30%以上，全世界平均每人購買中國3米布、2件服裝、2雙鞋。即使以全球市場需求來計算，國內產能也明顯過剩。還比如光伏產業、生化制藥產業，中國的產能全球市場都消化不了，這是絕對性產能過剩。

化解過剩產能突破點

要化解過剩產能，一方面要分類、分級、分業、分步進行分別處置，還需要在處理方法上創新，既要保持中國制造業全球競爭力，又要把長期積累的弊端和問題，特別是把嚴重的過剩產能化解掉。因此，在處理和化解過剩產能方面，可考慮從五個方面尋求突破：

一是把化解過剩產能與形成新的產業布局結合起來。通過創新驅動、高端產業帶動，在產業布局、產業升級方面取得重大突破。比如日本曾經采取的產業政策，通過提高產業標準、產業進入門檻等辦法，充分發揮政府的引導作用。當前中國產業結構除了重化工和消費工業品嚴重失衡外，產業布局也嚴重失衡，應推動東部產業向中西部地區有序轉移。通過創新驅動和產業轉移，在產業轉移中實現產業升級并形成新的產業布局。

二是把化解過剩產能與形成新的區域布局結合起來。再造更多的經濟增長點和增長引擎，必須尋求重大突破，應推動東部產業向中西部轉移，在轉移中實現優化區域布局。例如，在調研中發現，浙江一個紡織集團向新疆庫爾勒等地區轉移產能，形成了面向國際市場的一流生產能力，產業規模達到1000萬錠。

三是把化解過剩產能與形成新的貿易、投資布局結合起來。除了國內產業轉移外，還應順應貿易流向、貿易生成地、主要貿易伙伴所需貿易貨物，以最小成本的物流成本和最合理的物流流程設計，來考慮中國制造業在這些貿易生成地的布局。比如向新絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路經濟帶、歐亞大陸橋、長江中上游流域和廣西建成面向中南、西南戰略支點等重要地帶成套轉移產業鏈和配套服務能力。國家綜合戰略設計要有制造業基礎，特別是高端制造業基地。另外，中國在沿邊規劃設置了10余個跨境經濟合作區，也是中國制造業帶動周邊制造業共同發展的重要平臺和載體。

四是把發揮制造業優勢和貿易優勢結合起來。中國目前是120多個國家最大貿易伙伴，是70多個國家第二大貿易伙伴，和五年前美國的情況相似，但五年之后，中國的貿易和制造業在全球的地位將和美國的位置互換。因此，必須在制造業和發揮中國貿易優勢的結合上尋求突破，形成制造業與國際貿易融合參與全球競爭的新優勢。

五是把化解過剩產能和形成新的市場布局結合起來。應發揮中國已形成的市場優勢，這一獨特優勢是難以復制的，比如義烏國際貿易綜合改革試點，已經成為全世界小商品的風向標，應該把這種優勢復制到其他國家和地區，使現代流通成為帶動制造業轉移、產業重組和要素集聚，走向國際市場的引導性力量和先導性力量。

化解產能過剩需預防風險

一是防止過度生硬的行政手段。現在把化解產能過剩作為政績考核指標或者任務化解到各級政府，但更應該發揮市場機制在配置資源中的決定性作用，創新機制形成市場對過剩產能特別是落后產能和絕對性過剩產能的“倒逼機制”，加快使其退出。

二是在產能退出過程中嚴密關注金融風險。產能化解過程中，一些企業可能面臨資金鏈斷裂的風險，使得企業的銀行貸款會變成壞帳。因此，應對分步化解多少產能，化解哪一類產能，做出財政和金融風險預估。特別是要有針對性地防范金融風險，還要高度關注由此對地方債務產生的直接間接影響，務必防止對政府財政收入和銀行貸款造成大的沖擊。

三是要防范失業的風險。特別是那些勞動密集型的產業和企業，在過剩產能化解過程中，應研究如何合理安置這些剩余勞動力。政府應發揮作用，做到既化解過剩產能，又不引起社會動蕩。

四是要防范可能的產業空心化。對于中國的產能過剩，應采用兩分法的辯證思維，一方面要認識到制造業產能是我們綜合國力的重要標志，另一方面要認識到過剩產能特別是嚴重過剩產能、絕對性過剩產能對整個經濟肌體的危害。因此，需要防止美國、日本等國家產業轉移中出現的產業空心化問題，向國外轉移一定要適度，注意將高端產業、關鍵零部件和核心研發能力留在國內或周邊與我們友好的國家。