日前，中國政府網發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，將建立地方政府性債務風險預警機制和風險應急處置機制，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

  名詞解釋

  地方政府債務

  “地方政府債務”和“地方政府性債務”是兩個不同的概念，涉及債務范疇并不相同。地方政府性債務，除包括政府舉借債務外，還包括事業單位、融資平臺公司等舉借的政府性質債務。按要求，今后地方政府只能由政府及其部門通過發行政府債券的方式舉借，只保留“政府債務”，不再有通過企事業單位舉借的政府性債務。

  看點

  1.借錢

  不得假手企事業單位

  《意見》規定，經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。

  2.花錢

  不得用于經常性支出

  地方政府借來的錢，當然不是想花到哪里就花到哪里。《意見》規定，對于地方債務用途，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制。對于使用債務，《意見》也還要有硬性的監督。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。

  3.還錢

  中央政府不出手救助

  誰舉債誰負責，《意見》強調地方政府償債的“責”，明確地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

  分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。要建立債務風險評估和防范工作，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。

  4.渠道

  公益項目可社會融資

  對于地方政府舉債的融資渠道和平臺，《意見》明確，商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務等同于一般競爭性企業債務；對供水供氣、垃圾處理等可吸引社會資本參與的公益性項目，積極推廣政府與社會資本合作模式，債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。

  現狀

  多數地方債未入預算管理

  據審計報告顯示，截至去年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務為10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。財政部測算，如果將后兩類債務按近年來政府實際代償比例折算，地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元，其中地方政府融資平臺舉借的政府負有償還責任的債務超過4萬億元。

  財政部部長樓繼偉曾明確表示，這些債務多數未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風險集聚的趨勢和特點。

  業內專家普遍認為，當前我國地方政府債務風險雖總體可控，但如不及時采取綜合治理措施，局部地區風險有可能成為經濟社會持續發展的隱患。

  解讀

  賦予地方政府舉債自主權

  財政部預算司有關負責人介紹，今后中央規模控制的是地方舉債的“天花板”，不是具體審批規模。在不突破“天花板”的前提下，地方舉債的實際規模由本級人大決定。

  中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云表示，以前地方政府沒有舉債的財政工具，現在允許舉債，這本身就是賦予其一定的自主權，實行限額管理是符合國際經驗的，也跟我國國債實行余額管理的做法一致。

  允許以債償債是符合國際經驗的，但注意是“適度”，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，可以實現“借、用、還”的統一。