圖為浙江省衢州市某農村散裝水泥銷售網點，當地人戲稱為“水泥超市”。

　　農村發展散裝水泥是一項涉及面廣、耗資大的系統工程，需要強有力的財政資金作支撐。而我國現行農村散裝水泥的財政政策存在一定局限性，制約和削弱了散裝水泥財政支農政策的效應。因此，筆者認為：必須順應新農村建設和農村散裝水泥發展的需要，調整和完善現行散裝水泥的財政政策，加大農村發展散裝水泥扶持力度，以確保新農村建設和農村推廣散裝水泥工作順利進行。

一、深化財政政策體制改革，規范財政支農行為

　　當前，我國散裝水泥財政政策對農村的投入從總量到結構都難以適應新農村建設和農村發展散裝水泥的要求。為了建立財政支農資金投入的穩定增長機制，確保整個財政支農支出總量的穩定增長，國家必須進一步深化財政體制改革，正確處理中央與地方間以及不同區域間的利益分配關系，建立起穩定的財政與事權統一協調的分級財政，從而使各級政府合理有效地履行建設社會主義新農村和發展農村散裝水泥的職責。

　　1．建立中央和地方分成共享財政體制。

　　現行專項資金由各省獨自征收、統籌，中央沒有調控權，無論從財稅改革角度，還是從完善地方職能的角度看，都必須深化散裝水泥財政體制的改革，采取中央地方分成共享辦法，通過財政體制改革把政府收費轉化為中央地方共享收入，直接按“發展散裝水泥基金”總量進行中央地方分成。中央支配資金，應當集中扶持中西部各省中心城市、城鎮鄉村發展散裝水泥，從而帶動整個農村地區散裝水泥事業的發展。同時，在增加中央財政收入和宏觀調控制能力的基礎上，兼顧地方財政收入狀況，適當增加中央與地方共享，擴大地方財政收入范圍，調動中央與地方兩個積極性，逐步建立公平合理的城鄉統一的散裝水泥財政體系。

　　2．科學界定各級政府的支農職責。

　　在新農村建設和發展農村散裝水泥工作中，財政支農應該體現政府職能和財政公共性，既不能“缺位”，也不能“越位”。一方面，要按照“有所為，有所不為”原則，合理界定財政支持范圍和重點，確保不越位、不缺位；另一方面，要根據農村經濟社會發展階段特征，充分發揮市場機制作用，通過補助、貼息、獎勵、稅收等多種政策手段，積極鼓勵和引導社會各方面增加對“三農”和農村散裝水泥設施設備的投入，逐步實現財政支持和市場調節有效配合。

　　對一般散裝水泥生產經營性投資主要由非政府投資主體承擔；對那些具有社會性、開發性特征的農村散裝水泥設施設備投資，屬于宏觀范圍內、帶有長遠積累性的投資，國家應該給予政策性的安排。財政在具體支持上，應當把支持重點放在那些投資大、見效慢、對農村散裝水泥發展起著關鍵性或有示范效益的項目，如用于區域調控及相關的產業結構調整，以及全國性的科研項目，國家級標準制訂，新產品、新技術的研發，標準化工作發揮公共財政的宏觀調控職能和生態環境保護等方面投資。對于農村散裝水泥配送站、銷售網體系建立，必須以政府投入為主。

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　　同時，按照不同級次的政府“支農職責不同，各有側重”的原則，明確劃分中央和地方政府的事權或職責。中央財政主要承擔關系國家經濟發展全局，屬于全國范圍或跨地區、地方無力承擔或不宜由地方承擔的支出，如帶全局性、方向性的重點農村散裝水泥科技開發及適合農村發展散裝水泥的設施設備等；省級財政應該主要承擔包括全省性及跨地市的農村散裝水泥網點設施建設、全省性農村散裝水泥事業發展項目等；市地縣級財政在承擔本區域農村散裝水泥物流網點設施建設的基礎上，重點發展適應農村散裝水泥的小型設施設備建設等。對本級理應承擔但又無力承擔的重要支農發散項目，上級財政應給予支持，特別是對貧困落后地區，要明確中央和省級財政在該地區財政支農投入散裝水泥網站建設中的主體地位，以保證其農村公共產品以較快的速度增長。

二、合理確定資金投向，突出財政支農資金投放重點

　　新農村散裝水泥建設離不開財政政策作保障，我國財政具備了一定的支持新農村發展農村散裝水泥的能力，但投入的總量畢竟是有限的，必須通盤考慮，統籌兼顧，合理確定財政支農資金的投向，明確資金扶持重點，把財政支農資金用到新農村發展散裝水泥建設最需要的地方。具體來說，要突出以下幾個重點：

　　1．加大農村散裝水泥市場培育的力度。

　　要加大對農村散裝水泥市場的培育力度，促進農村散裝水泥市場的盡快形成。要加大對農村散裝水泥銷售網絡的支持力度，推動農村散裝水泥銷售網絡向自然村縱深發展，逐步建立完善的農村散裝水泥市場管理體系建設，挖掘現有農村銷售和供應網絡的潛力；利用當地的供銷社、農資銷售點、便民超市和原袋裝水泥銷售網，充分利用其原有的資源條件，調動他們的積極性。不斷加大對西部地區和農村的投入，增強散裝水泥供應能力。要加大對農村散裝水泥物流配送體系建設的支持力度，大力發展農村散裝水泥銷售經紀人，更好地促進農村與市場的對接。

　　2．加大農村散裝水泥物流配送體系建設的投入力度。

　　實現農村水泥散裝化，要從建立農村散裝水泥物流配送體系抓起，這是當前和長遠發展的根本。要建立以中小水泥企業為主體的農村物流配送體系，動員他們積極參與村鎮鋪設散裝水泥網點建設，發揮好小水泥企業在村鎮這個區域性市場網絡建設的主導地位。要把農村散裝水泥物流配送體系建設的投入，列入各級政府的預算支出范圍，改變散裝水泥物流配送體系建設主要依靠集資等來解決的現狀。要以直接投資的方式，為農村散裝水泥物流網絡建設提供資金保障。要對農村散裝水泥物流網絡設施建設，實行“民辦公助”。

　　3．加大農村散裝水泥事業發展的投入力度。

　　將農村發展散裝水泥事業作為新農村建設的重點，安排專項資金，增加投入的比例和總量，建立起中央、地方財政投入為支撐的多渠道籌措資金機制，確保農村散裝水泥事業有穩定的資金來源。要組織有關科研單位和散裝水泥設備生產企業，積極加快開發研制適用農村運輸、儲存和使用散裝水泥等方面的技術裝備。加大對農村散裝水泥發展機具的支持力度，建立和完善中央財政對農村散裝水泥事業投入制度，扶持現代化、自動化、輕型化、環保化農村散裝水泥設施的建設，對落后貧困和老區實施補助。要加大農村散裝水泥社會事業保障投入。建立和完善農村散裝水泥事業保障制度，堅持低標準起步，農民自愿參加與政策鼓勵相結合，個人集資為主、國家補助為輔的思路，積極探索和建立農村發展散裝水泥事業發展投入機制。

　　4．加大對農村生態環境建設的投入力度。

　　把農村推廣應用散裝水泥工作，作為保護農村生態環境的一個重要方面，逐步建立農村生態效益補償機制，在積極發揮市場調節作用的基礎上，合理運用財稅調控手段，促進農村發展散裝水泥和生態保護工作走上可持續發展軌道，實施生態家園富民計劃。要大力支持農村散裝水泥和綠色經濟的發展，約束過度消耗資源和損害環境的袋裝水泥的使用，支持有利于節約資源、減少污染的散裝水泥生產模式和消費模式，建設資源節約型和生態保護型的新農村。

三、歸并調整現有資金，增強財政支農政策的整體合力

　　要按照建設社會主義新農村的要求，探索現有財政支農資金整合的有效途徑，增強財政支農資金的整體合力。特別是用于基礎設施和散裝水泥設施建設的財政資金投入，加強統一協調和安排，防止投資過于分散，使有限的財政資金產生最大的效益。

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　　1．歸并和調整支農和發展散裝水泥資金的結構。

　　國家財政對農村的投入主要是由中央和地方政府對農、林、水、氣象等各業的基本建設投資和更新改造投資，為農業生產服務的科研、教育、科技推廣等各個方面的投資，而在農村地區散裝水泥資金投入主要是側重在農村散裝水泥物流配送體系的完善和適應農村地區的小型設施設備上的開發。為此，要根據新農村建設和發展農村散裝水泥的目標和重點，對現有的資金支出結構進行整合，使其相對集中，逐步改變過去資金渠道過多，結構不合理的狀況，按照公共財政的要求，適當歸并調整資金支出結構。一是按農村不同發展階段散裝水泥推廣與發展任務不同，其建設的支出需求也不相同，進行調整歸并。二是根據農村散裝水泥發展需要，合理調整正常經費的支出結構調整。按照公共財政的基本要求，行政性收費必須實現收支兩條線。通過對發展散裝水泥經費支出結構的調整，確保散裝水泥資金能全額用于農村散裝水泥的發展。

　　2．整合現有財政支農資金。

　　整合不是簡單的歸并資金，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要按照“科學整合、分工明確、管理規范、運轉有序”的要求，建立支農和農村發展散裝水泥資金使用有機管理。在暫時不能改變資金原有性質的前提下，將資金有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實現資源共享和利益均沾，真正實現跳出散裝，來發展散裝的目的。在目前機構和職能還不能進行大的調整的情況下，在近期可以采取以縣為主推進支農資金和農村發展散裝水泥資金的整合試點，以農村發展規劃引導支農和農村發展散裝水泥資金的整合，以新農村建設打造支農和農村發展散裝水泥資金整合平臺，通過新農村建設實施帶動支農和農村發展散裝水泥資金的集中使用。如將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化方面的資金以及散裝水泥基金等，按照統一的規劃投入到重點示范縣、重點區域，統籌安排使用。長遠的政策選擇是通過調整機構和職能實現資金整合。按照“重點支持示范縣、重點縣；布局合理的散裝水泥輻射面廣；向山區交通不便欠發達地區適當傾斜；推廣應用新技術、新裝備。”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能交叉。綜合職能部門不再具體分配農業財政資金、審批涉農項目，將預算的具體執行、項目的具體審批及項目的組織實施等職能劃歸相關職能部門。

四、發揮財政資金導向作用，著力構建多元化投人體制

　　國家財政對新農村建設和發展農村散裝水泥投入政策的運用，在一定意義上講，不僅僅在于直接增加農村投入，還在于為集體、農民及社會增加對“三農”的投入創造良好的外部條件。依靠全社會的力量，廣泛動員和調動全社會的資源，建立全社會參與的、多元化的新農村建設和發展農村散裝水泥的投融資體制。

　　1．充分調動農民建設新農村和發展農村散裝水泥的積極性。

　　新農村建設需要國家扶持和引導，更需要散裝水泥對農村基礎設施的大量投入，但新農村建設和發展農村散裝水泥的主體是農民。因此，要通過調整財政支農政策，發揮政策杠桿作用，充分調動農民自主投身新農村建設和農村發展散裝水泥的熱情和主動性。要按照“政府出資、市場運作”的模式，采取以獎代補、貼息墊息、以物抵資、先建后補等政策措施，通過改變農業投入方式，減少政府直接參與發散，加大對農民直接參與發散的補助，逐步形成在國家投入帶動下，引導農民群眾自己投工投勞，改善發展散裝水泥基礎設施和生產生活條件。要改變財政支農和農村發散資金的使用方法，把一部分直接支農生產的撥款和扶持農村發展散裝水泥補助，改為財政支農周轉金的形式，變無償撥款為有償無息、微息或低息發放，支持生產，定期回收，周轉使用，使國家資金投入同農民的勞動和資金投入或其他資金來源相結合，創造出新的積累。要通過歸還周轉金將積累轉為投入，形成農民在國家資金引導下的農業自我積累和投入；實行專項資金匹配投資辦法，即以國家資金為引導，按一定比例由集體和農民匹配投入，組成對特定農業生產和發展散裝水泥建設項目投資的整體，調動農民和集體的積極性，吸引農民資金轉向積累和生產投入；實行以獎代補和以工代賑，將事前無償補助農民進行散裝水泥建設的財政撥款或物質，改在項目驗收之后，用獎勵或替代的辦法給予補助，鼓勵農民投入發散之中。

　　2．積極引導社會資金參與新農村建設和發展農村散裝水泥。

　　為提高政府支農資金的效益，體現政府投資的導向性，政府財政要更加注重發揮市場機制的調節作用，建立財政支農和市場調節的對接機制，吸引和聚集更多的社會資本、工業資本、金融資本投入到新農村建設和發展農村散裝水泥事業中來。對用于農村散裝水泥配送網絡服務體系建設等方面的資金要進行適當整合，減少直接補助的比重，逐步改為貼息的方式，利用市場的力量進行融資擴張，支持散裝水泥在農村地區的發展。對于具有一定經濟效益的發展散裝水泥項目，政府可以通過多種形式進行補助性投入，要建立支農信貸資金的風險補償機制，由中央和地方財政、金融機構、貸款者三家共同承擔風險，從而緩解因農村借貸風險高而造成的貸款難問題，為新農村建設和發展農村散裝水泥提供最根本的金融資金支持。對確實需要支持的，而又無法保證利息收入的新農村散裝水泥配送站貸款實行國家貼息的辦法，引導信貸資金投向新農村散裝水泥配送網絡建設領域。

　　對小額農戶信貸實行全額貼息，根據誰貸款就補貼誰的原則，明補貸款農戶，農民只需歸還本金，利息由財政付給金融機構；對于經濟效益相對低，以提供準公共產品服務農村發散建設項目，采取注入資本金、股份制等形式建設混合型項目，也可以采取民辦公助、以獎代補等多種形式建設；對農村發展散裝水泥項目中經濟效益較高、純經營性的項目，可采取政府財政貼息的方式，吸引銀行和企業投入；對于一次性投資較大，固定經營成本較高，同時也有較大預期收益的水泥生產、中轉庫、使用企業提供配送與儲存用裝備，直接將散裝水泥運送“三農”或銷售網點的供應服務站，可以通過經營權轉讓，采用BOT等方式吸引民間資金或國外資金建設和經營。