能耗雙控歷史沿革

“十一五”期間，國務院成立節能減排工作領導小組，做出加強節能工作的決定，“十一五”國民經濟和社會發展規劃綱要提出了單位GDP能耗降低20％的約束性目標。通過能耗控制促進產業結構調整、推動技術進步，“十一五”期間我國以年均6.7%的能耗增速支持了年均11.3%的GDP增長，單位GDP能耗降低了19.1%，基本完成目標任務。

“十二五”期間，國家把單位GDP能耗降低作為約束性指標的同時，首提合理控制能源消費總量要求，但未制定具體總量控制目標。2011年國務院印發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，要求到2015年全國單位GDP能耗較2010年下降16%。能耗控制繼續發揮促進經濟結構調整、推動技術進步關鍵作用，“十二五”期間我國以年均3.6%的能耗增速支持了年均7.9%的GDP增長，單位GDP能耗降低了18.4%，超額完成目標任務。

十三五”期間，國家在“十一五”“十二五”節能工作基礎上，實施能耗總量和強度“雙控”行動。2017年國務院印發《“十三五”節能減排綜合性工作方案》，要求到2020年單位GDP能耗比2015年降低15%，能源消費總量要控制在50億噸標準煤以內。從實際情況看，“十三五”時期我國能源消費總量控制在了50億噸標準煤以內，但單位GDP能耗僅降低13.2%，未完成目標任務。

進入“十四五”，“雙碳”目標背景下節能降碳要求更高，“十四五”國民經濟和社會發展規劃與2035年遠景目標綱要提出了全國單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%的節能目標，要求2021年單位GDP能耗降低3%，節能任務更加艱巨。縱觀最近三次通報，能耗強度降幅控制方面，寧夏、廣西和廣東等三省（區）長期一級預警，新疆、陜西、浙江、安徽、黑龍江和遼寧等六省（區）始終未達標；能源消費總量控制方面，云南持續一級預警，寧夏、廣東、浙江和安徽四省（區）始終未達標，全國節能形勢嚴峻。

能耗雙控趨勢與建議

一是能源消費剛性增長，能耗雙控面臨更大壓力。隨著產業結構優化調整和經濟增長動能轉換，能源消費與經濟增長逐步呈現若脫鉤態勢，近年來我國能源消費增速明顯低于經濟增速。但我國經濟結構中二產比重仍然較高、高耗能行業比重依舊較大，當前全國單位GDP能耗是世界平均水平的1.5倍，經濟社會發展對能源消耗的依賴仍然較強，短期內能源消費與經濟增長難以完成脫鉤。同時我國仍處于工業化、城鎮化快速發展階段，經濟發展穩中有進，居民生活、交通等領域用能持續增長，能源消費剛性需求依舊旺盛，能耗雙控面臨較大壓力。

二是傳統節能難度逐漸增大，節能挖潛手段日趨多元。隨著節能工作不斷深入，成本低、見效快的傳統技術節能方式已普遍應用實施，節能挖潛難度逐漸增大。同時節能挖潛正在朝著技術節能、結構節能、管理節能并重轉變，圍繞技術節能創新，加強拓展跨部門、跨行業節能潛力催生出更多新業態；圍繞產業結構和能源結構調整，持續挖掘結構節能空間越來越受到重視；圍繞管理節能見效，完善能源市場信號、推動外部成本內部化的能源價格改革進程正在提速。節能挖潛正進入新階段、呈現新特征，為能耗雙控提供了有力保障，“十四五”期間國家在結構節能、技術節能、管理節能上既有更高目標要求、也有更大發展空間。

三是嚴格控制能耗強度，能耗總量適度差異化管理。越來越多專家指出，在嚴格控制能耗強度的基礎上，要堅持共同但有區別的責任原則，充分考慮重大項目布局、區域發展差異、能源消費現狀、產業發展基礎、產業結構特征等因素，分區域調整優化能耗總量控制，更好發揮能耗雙控指揮棒作用。國家發改委也表示，將進一步完善和強化能耗“雙控”制度。由于能耗強度是影響碳排放強度的關鍵因素，“雙碳”目標下，不過多考慮區域差異，嚴控能耗強度是必然要求。但能耗總量事關區域發展，應綜合考慮經濟增長潛力、可再生能源消納等情況，合理測定、彈性控制。進一步完善能耗雙控目標分配制度、優化能耗雙控指標任務分解、彈性控制能源消費總量，才能平衡好發展與降碳的關系。

四是市場引導作用仍待激發，市場融合銜接至關重要。開展用能權交易，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，有助于促進企業節能減排、轉型升級。2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，首提推行用能權交易制度。2016年7月，國家發改委印發《用能權有償使用和交易制度試點方案》，明確在浙江、福建、河南、四川省開展用能權有償使用和交易試點。今年政府工作報告指出，要加快建設全國用能權和碳排放權交易市場。目前試點區域用能權交易量較少，初額分配、核定、交易等關鍵環節還在進一步理順，整體來看用能權交易尚未真正進入實質應用階段。同時用能權交易和碳排放權交易作為推動節能降碳的重要市場化手段，兩者在交易對象和市場機制等方面的政策設計多有重疊。需要合理設計兩個市場的互認抵扣機制、科學做好兩個市場的有機銜接，此外還需要加強兩個市場對電力市場的影響分析，深入開展市場機制銜接、價格信號傳導等研究，才能充分發揮市場作用，引導企業節能降碳。